Правила игры для чиновников и граждан
9 декабря на пресс-конференции в Министерстве экономического развития РФ были представлены итоги проведенного экспертами ГУ-ВШЭ Всероссийского мониторинга внедрения административных регламентов.
Административные регламенты… Сколь на слух и взгляд "увесистое", столь для многих и не понятное определение. А между тем административные регламенты — один из основных элементов проводимой в России административной реформы. Об этом шла речь 9 декабря на пресс-конференции в Министерстве экономического развития РФ, посвященной подведению итогов первого Всероссийского мониторинга внедрения административных регламентов в рамках административной реформы.
Этот мониторинг в течение трех месяцев проводился экспертами ГУ-ВШЭ по заказу Минэкономразвития. Перед журналистами выступили директор департамента государственного регулирования в экономике Минэкономразвития Андрей Шаров, ректор ГУ-ВШЭ Ярослав Кузьминов и проректор вуза, директор действующего при Вышке Института проблем государственного и муниципального управления (ИПГМУ) Андрей Клименко. В пресс-конференции также приняли участие другие научные сотрудники и эксперты ИПГМУ.
Регламенты призваны облегчить жизнь россиян при получении ими различного рода справок и документов. Но также призваны и облегчить работу чиновникам, у которых в руках будут инструменты квалифицированного общения с соотечественниками по всяческим ежедневно возникающим в жизни процедурам официального характера.
Административными регламентами правительство РФ занимается вплотную уже три года, сказал Ярослав Кузьминов, возглавляющий Рабочую группу по административным регламентам при Правительственной комиссии по проведению административной реформы. В 2005 году, когда эту комиссию возглавил Д. Козак, были принятые первые постановления, порядок разработки и утверждения регламентов. Эта работа продолжалась, когда комиссией руководил С. Нарышкин, она продолжается и сейчас, когда комиссию возглавляет С. Собянин. Административными регламентами охвачено более трети функций федеральных органов исполнительной власти. Что же это такое — административные регламенты, задался вопросом ректор ГУ-ВШЭ, и зачем правительству заниматься их разработкой, контролем, качеством утверждения, а общественности следить за этим процессом и стараться принимать в нем участие?
"Ключевая проблема любой исполнительной власти — это ее закрытость, — сам же ответил на собственный вопрос Я. Кузьминов. — Закрытость чиновников от тех, кто обращается в органы власти, закрытость одних органов власти от других, непонятность процедур, которыми руководствуются те или иные работники исполнительных органов. Все это уже является некоторой имманентной чертой государственной власти. На самом деле такого рода болезни как волокита, коррупция, искусственное затягивание тех или иных процедур с разными причинами — от коррупционных до просто безалаберности — приводят к отчуждению власти от общества. И к тому, что на чиновника начинают смотреть как на человека, от которого ничего хорошего в принципе ждать невозможно".
Самое смешное, что и государственные служащие часто попадают в такое же положение по отношению к смежному ведомству, когда они туда что-то посылают, а потом оказываются в той же ситуации, как и проситель какого-нибудь, например, малого предприятия". Подобного рода ситуация ненормальна, но она и небезвыходная.
В практике многих стран — а первыми административными регламентами начали заниматься немцы еще в XIX веке — имеются совершенно конкретные рецепты того, каким образом можно бороться с произволом чиновников и закрытостью ведомств. Для этого, по убеждению Я. Кузьминова, нужно описать процедуру, скажем, порядок работы с письмом заявителя, поступающим к чиновнику, который имеет право ответить на него лично, передать начальнику, направить в другой отдел и т.д. "В таком случае должны быть описаны предельные сроки работы с тем или иным документом, маршрут, по которому движется обращение в коридорах ведомства, порядок согласования, исчерпывающий порядок требований заявителя для того, чтобы человека не отсылали по десять раз переделывать тот документ, который он подает в органы исполнительной власти". Иными словами, это прежде всего — детальное описание процедур.
Но особенность административных регламентов состоит не просто в детальном описании процедур, но и в обеспечении их публичности. Эти регламенты в Российской Федерации вывешены в публичных местах, и любой желающий может с ними ознакомиться и уяснить, правильно ли его обслуживают те, кому это положено делать. Тут есть два очень важных фактора совершенствования деятельности государства.
Первый — контроль, с появлением регламентов, граждан над чиновниками, ибо граждане "уже знают и понимают, с чем они могут идти к чиновникам, что могут писать в газету, с чем, в конце концов, они могут обращаться и в суд, ибо власть уже зафиксировала в регламентах свои обязательства перед гражданами".
И второй: начальник нерадивого чиновника тоже приобретает орудие против него. "Теперь уже можно точно предусматривать в бюджете, сколько нужно денег, сколько необходимо чиновников для исполнения той или иной функции, если эта функция детально описана, по часам обсчитано время на ее исполнение, и уже можно избавиться от того, что является бичом любой административной системы. Что же это за бич? Чиновник говорит: "Вас много, а я — один. У меня так много обязанностей, что я просто не успеваю их выполнять! И я откладывают то или иное дело, поскольку у меня очень много других обязанностей и забот".
"Возникает феномен административного усмотрения, когда чиновник сам решает, как поступить в конкретном случае, что рассмотреть сейчас, что отложить на завтра, послезавтра или в более "долгий ящик". Вот для того, чтобы государство было избавлено от подобных ошибок в планировании деятельности исполнительной власти, тоже нужны административные регламенты, уже как основа бюджетирования органов исполнительной власти, как основа их рациональной организации", — подчеркнул Я. Кузьминов.
Сегодня, продолжал ректор Вышки, имеются три уровня регламентации. Первый — это просто описание существующих административных процессов, когда клиент государства, будь то предприятие или гражданин, имеет возможность их контролировать, а чиновник уже не имеет права не соблюдать описанные процедуры, что само по себе является большим шагом вперед. Сейчас уже абсолютное большинство административных регламентов, принятых в Российской Федерации, это административные регламенты первого уровня. Второй уровень — это такой, при котором регламент оптимизирует процедуры и перестраивает процессы, подтягивает необходимое ресурсное обеспечение под эти процессы. Это оптимальные регламенты второго уровня. А когда речь идет о массовых процессах, когда число обращений граждан исчисляется сотнями тысяч по одной функции, то "эти процессы выгодно поручить исполнять информационным электронным системам". Это уже третий уровень, на котором из рутинных операций выгодно вообще исключить человека, что, однако, требует немалых средств, вкладываемых в разработку и приобретение соответствующего программного обеспечения.
Наивысшая готовность к электронным административным регламентам сейчас имеется у Федеральной иммиграционной службы при выдаче паспортов, в таких процессах как адресно-справочные услуги. Возможность сделать целый ряд регламентов электронными имеются у Роснедвижимости при предоставлении, например, сведений из государственного земельного кадастра, у Рослеснадзора, у Ространспортнадзора. Иными словами, целый ряд государственных функций и услуг можно автоматизировать, исключив из этого процесса чиновников. А главное и ключевое направление электронных регламентов связано с деятельностью налоговых, таможенных служб.
"Власть и общество, — подчеркнул в связи с этим Ярослав Кузьминов, — крайне заинтересованы в том, чтобы как можно больше процедур по этим двум ведомствам были описаны абсолютно детально и чтобы доля административного усмотрения чиновника была минимальной, ибо речь идет о сотнях миллиардов рублей, проходящих через систему этих ведомств; и здесь государство вынуждено постоянно держать руку на пульсе для того, чтобы люди, работающие на него, работали именно на государственный, а не на частный интерес".
Сделав краткий обзор административных регламентов, г-н Кузьминов остановился на том, какая работа была проделана в рамках мониторинга внедрения этих регламентов. Совместно с рядом организаций и институтов (таких как Институт законодательства и сравнительного анализа правоведения при правительстве РФ, Общероссийский общественный фонд "Общественное мнение", Институт национального проекта "Общественный договор", "Аналитический центр Юрия Левады", Международный фонд поддержки социогуманитарных исследований и образовательных программ "Интерсоцис", некоммерческое партнерство "Институт развития свободы информации") эксперты Вышки провели десять исследований в 60 субъектах Российской Федерации по инвентаризации разработанных регламентов. Многие из них разработаны на местах, в регионах.
Было проведено обсуждение регламентов с госслужащими, которые их используют, с экспертами, осуществлено обследование непосредственно в точках предоставления государственных услуг — в многофункциональных центрах, непосредственно на местах, там, где люди обращаются в органы государственной и муниципальной власти, опрошены клиенты государства. Впервые была сделана т.н. "контрольная закупка", когда социологи, работавшие в рамках проекта, обращались в тот или иной орган государственной власти, пытаясь что-то зарегистрировать, либо заплатить налоги, либо получить паспорт, а затем описывали те проблемы, которые у них возникали, и давали оценку, соблюдался ли при этом регламент или же нет.
Проведена юридическая экспертиза проекта и утвержденных административных регламентов, а также осуществлен мониторинг электронных сайтов федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ. А Фонд "Общественное мнение" провел по заказу ГУ-ВШЭ крупнейшее исследование практики предоставления услуг государства частным и юридическим лицам в 60 субъектах России.
По итогам исследования уже выпущен первый отчет в виде брошюры, где содержатся ответы примерно на шестьдесят вопросов. "И теперь мы знаем, в каком регионе больше всего люди жалуются на грубость и бестактность, на некомпетентность сотрудников, а где население считает, что административные регламенты исполняются, — сказал ректор ГУ-ВШЭ. — Мы получили конкретные характеристики качества государственных услуг, качества работы государственных органов по таким процедурам, как обмен паспортов, регистрация прав на недвижимое имущество, техосмотр машин, получение субсидий на оплату жилищных и коммунальных услуг, регистрация прав на земельные участки, получение водительского удостоверения, пособий на ребенка, получение регистрации по месту жительства, пособий по безработице, регистрация рождения ребенка и т.д. Объем полученной информации весьма обширен, и только через два месяца, после скрупулезного анализа, мы будем представлять первые ее обобщения на правительственной комиссии по административной реформе".
Из проведенного мониторинга, продолжал он, уже сейчас можно сделать вывод, что большинство и граждан, и чиновников считают, что внедрение регламентов позволило улучшить качество оказанных услуг, а это создает основу для объективной оценки результативности деятельности органов власти и служебной деятельности каждого государственного служащего. Вместе с тем вскрыт целый ряд проблем, связанных с недостаточным ресурсным и методическим обеспечением издания регламентов, прежде всего, в субъектах России. "По нашему мнению, число одновременно разрабатываемых регламентов несколько превзошло экспертные возможности ведомств и ключевых участников процесса", — подчеркнул Я. Кузьминов.
Выступивший затем директор ИПГМУ Андрей Клименко отметил, что само понятие "регламент" довольно сложное и еще "недостаточно усвоенное". Административный регламент — это, по его словам, детально изложенная процедура процесса получения государственной услуги, где прописаны обязанности государственной стороны и права граждан. "Это тщательно и четко выстроенный процесс, в сердцевине которого находится стандарт". В частности, речь идет и о стандарте ожидания в очереди на предоставление услуги — не больше трех часов, и о стандарте ответа на телефонный звонок — не больше пяти минут и т.д.
Но, подчеркнул А. Клименко, административный регламент не является волшебной палочкой. Многое зависит от того, какой регламент разработан, каким образом он внедрен. На вопросы о том, как разрабатывались регламенты, какие стандарты, высокие или не очень, были в них заложены, что происходит с регламентами, как они работают, и призван был дать ответы прошедший мониторинг, ведь к настоящему моменту органами федеральной власти разработано четыреста, а субъектами федерации — более двух тысяч регламентов. Проделанная работа нужна для того, чтобы на ее основе дать рекомендации для улучшения всей системы. Одним из основных элементов мониторинга стал всероссийский георейтинг "Общественное мнение", который выявил, в частности, такой факт: 54% граждан России в целом удовлетворены административными регламентами. "Я, например, трактую этот показатель как свидетельство того, что люди привыкли к соответствующему качеству предоставляемых услуг и ничего уже не ждут, — заявил г-н Клименко. — Но в то же время, когда мы спрашивали тех, кто уже получил услугу, об их впечатлении и о том, готовы ли они писать жалобу, чуть ли не 40% были готовы ее написать. То есть очевидно, что эти данные предстоит еще тщательно проанализировать. Но это позволяет нам выделить все процедуры, которые являются проблемными, все регионы, где функции исполняются лучше или хуже. А самое главное — накопить хороший опыт и дать конкретные предложения по улучшению регламентов".
В ходе ответов на вопросы журналистов Андрей Шаров коснулся, среди прочего, проблемы информированности населения о системе административных регламентов и в этом контексте — о деятельности многофункциональных центров (МФЦ). "В федеральном бюджете заложены средства в размере примерно миллиарда рублей ежегодно, и мы совместно с регионами создаем такого рода многофункциональные центры обслуживания населения. Показательно, что регионам бывает зачастую сложно найти средства, но на эти центры средства находятся, потому что, кроме всего прочего, МФЦ, со всеми удобствами и с высоким качеством предоставляемых услуг, поднимают популярность власти среди населения", — сказал Андрей Шаров.
На заседании правительственной Комиссии по административной реформе 9 декабря 2008 года одобрены поправки к закону, который позволяет субъектам Российской Федерации и органам местного самоуправления создавать такие многофункциональные центры оказания государственных услуг населению, сообщил А. Шаров. МФЦ — это органы, которые, работая по принципу "одного окна", должны качественно улучшить предоставление таких услуг, подчеркнул представитель Минэкономразвития.
Под занавес пресс-конференции ее участники ответили на многочисленные вопросы журналистов.
Николай Вуколов, Новостная служба портала ГУ-ВШЭ
Фотографии автора