Говорим про регламент, вспоминаем Высоцкого
Вот здание средней школы. Буквально через дорогу от него – обычный жилой дом, на первом этаже которого расположен продовольственный магазин с винным отделом. Казалось бы, ничего особенного: ну, да, магазин, ну, что ж, в нем продают и спиртное. В чем криминал-то? А в том, что места продаж спиртных крепких напитков должны отстоять на определенном удалении от детских воспитательных и учебных учреждений. И в самом деле, что ж хорошего, если школьники, выходя на улицу после уроков, будут каждодневно лоб в лоб сталкиваться со взрослыми своими соотечественниками, «выпадающими» из дверей пивного бара?
Вот здание средней школы. Буквально через дорогу от него - обычный жилой дом, на первом этаже которого расположен продовольственный магазин с винным отделом. Казалось бы, ничего особенного: ну, да, магазин, ну, что ж, в нем продают и спиртное. В чем криминал-то? А в том, что места продаж спиртных крепких напитков должны отстоять на определенном удалении от детских воспитательных и учебных учреждений. И в самом деле, что ж хорошего, если школьники, выходя на улицу после уроков, будут каждодневно лоб в лоб сталкиваться со взрослыми своими соотечественниками, «выпадающими» из дверей пивного бара?
Вопрос удаленности объектов розничной торговли спиртным от указанных учреждений возник в ходе дискуссий на семинаре по административному регламенту «Лицензирование продажи алкогольной продукции», прошедшем в Государственном университете - Высшей школе экономики (ГУ-ВШЭ) 26 сентября 2008 года с участием представителей субъектов Российской Федерации, проведенном в рамках реализуемого под эгидой действующего в Вышке Института проблем государственного и муниципального управления (ИПГМУ) мониторинга внедрения административных регламентов РФ.
В большинстве субъектов РФ такие административные регламенты уже разработаны на довольно качественном уровне, рассказала корр.новостного портала ГУ-ВШЭ медиатор семинара, эксперт ИПГМУ Ирина Суворова. Однако в ходе выступлений выяснилось, что практически во всех субъектах существуют разные толкования, является ли лицензирование государственной функцией, или же услугой. Регионы пошли разными путями: кто-то назвал это функцией, кто-то - услугой. Глобальная же, если так можно сказать, проблема заключается в том, что федеральный центр отдал регионам некоторые полномочия, но соответствующей методической поддержки им не оказывает. Поэтому практически все регионы вынуждены решать проблемы по принципу «как могу». Одна из проблем - это рамки толкования регионами Федерального закона, который, например, устанавливает набор документов, предоставляемых для получения лицензии на розничную торговлю алкоголем. «Но при этом перечень документов, реально запрашиваемый в разных субъектах Федерации, очень разнится требуется от шести до семнадцати документов. Происходит так потому, что разные субъекты по-разному трактуют Федеральный закон, кто-то считает, что его требования обязательны, а кто-то - что субъекты могут его корректировать. В этих условиях, - подчеркнула И.Суворова, - наша задача с точки зрения административного регламента состоит в том, чтобы определить, а насколько все запрашиваемые документы действительно необходимы. Иными словами, надо упорядочить список этих документов: во-первых, убрать документы, которые не нужно предоставлять, а во-вторых, часть из них передать на межведомственное взаимодействие».
По словам медиатора, с отдельными ведомствами, например, с Налоговой службой легко осуществлять такое взаимодействие. А вот с представителями пожарных служб практически во всех субъектах возникают проблемы. Пожарные службы должны выдавать заключение относительно помещения, в котором предполагается размещение магазина. Но справка, выдаваемая пожарниками, и содержащая различные данные о наличии защитных решеток в помещении, пожарной сигнализации и.т.д., платная. Кто должен оплачивать такую справку? Орган власти, выдающий лицензии или сам заявитель? Но увеличить стоимость предоставления лицензии на размер платы пожарникам нельзя, потому что эти деньги будут рассматриваться тогда, как прибыль. «Если оплата установлена законом субъекта, то этот закон можно отменить, если же она установлена Федеральным законом, то в таком случае надо выходить с предложением об ее отмене на федеральный уровень, что потребует долгого времени. Или же оставить эту справку от пожарников и принять тот факт, что не всё может быть переведено на межведомственное взаимодействие по простой причине, что такая справка - платная».
Вторым вопросом, вызывавшим общий резонанс, был вопрос о платности услуги. Услуга по лицензированию платная, причем оплачивается рассмотрение заявления, выдача лицензий, их оформление. Оплату надлежит производить в любом случае, даже если заявитель получит отрицательный ответ на запрос о выдаче лицензии. Средняя цена за рассмотрение заявки составляет порядка 1000 рублей. Второй элемент - это оплата лицензии в случае, если на ваш запрос последовал положительный ответ. И цифры очень разнятся. При этом надо учитывать, что лицензия запрашивается на определенный срок - до пяти лет. Но далее субъекты могут устанавливать различные варианты расчета стоимости лицензии - фиксированной суммой, суммой, зависящей от времени, на которое предоставляется лицензия, суммой, зависящей от числа жителей на территории, где выдается лицензия. Самое интересное при этом - это выдача информации из реестра по лицензиям. В законе прописано, что стоимость должна составлять десять рублей, но на практике где-то такая информация предоставляется бесплатно, где - десять рублей, а где-то - и за сто рублей, несмотря на то, что закон четко и ясно устанавливает ее стоимость. «Поэтому когда административный регламент будет проходить экспертизу, то юрист (и в дальнейшем и прокуратора) должен обратить внимание на соблюдение требований платности услуги», - подчеркнула медиатор семинара. Иными словами, административный регламент должен быть прописан в этой части в соответствии с федеральным законом, что, кстати сказать, будет сужать поле деятельности для возможной коррупции.
Существуют проблемы с федеральным законодательством. Скажем, ответственность за контроль качества продаваемой алкогольной продукции несет федеральная власть. А за субъектами осталась только выдача лицензий и контроль за тем, как лицензиат соблюдает условия. А вот в Брянске занимаются и контролем качества. «Продавец должен следить за тем, что он продает».
В некоторых регионах, представители которых участвовали в семинарах, административные регламенты не приняты, но в этих регионах чиновники хотят знать все частности, которые должны быть прописаны в регламентах. Задача семинара состояла и в том, чтобы определить нюансы для возможной корректировки федерального закона. Например, при составлении регламентов не вставал вопрос о так называемых прилегающих территориях, но этот вопрос поднимался в частном порядке, дискутировался и на семинаре. Имеется форма справки, предоставляемой в органы местного самоуправления, содержащая сведения о местонахождении объекта, где будет продаваться алкоголь. Но нигде и никак не прописано, что же такое - прилегающая территория. «В федеральном законе есть легкие намеки на то, что нельзя выдавать лицензию тому, кто собирается торговать такой продукцией рядом с детским садом. А на каком расстоянии должна отстоять эта торговая точка от детского сада - пятидесяти метров, ста, или пятисот, или же она должна быть на соседней улице? А как мерить: от двери детского сада или школы до дверей питейного заведения, или от забора, которыми они огорожены до торговой точки? В Саратове, например, были жалобы на то, что клиенты из питейного заведения, расположенного неподалеку от детского садика, выходили справлять малую нужду в детскую песочницу. Совсем, как у Высоцкого: «...потому в саду, где детские грибочки...». Стало быть, надо решить вопрос об удаленности таких мест»...
А на еще одном, проведенном в тот же день в Вышке семинаре, обсуждался проект административного регламента исполнения Федеральным агентством лестного хозяйства государственной функции по отнесению к ценным лесам, выделению особо защитных участков и установлению их границ, отнесению лесов к эксплуатационным, резервным лесам и установлению их границ. Медиатором на этом семинаре выступал эксперт ИПГМУ Сергей Плаксин.
Ведущая семинара Елена Куликова, руководитель экопрограмм Всемирного фонда дикой природы, предложила участникам семинара высказываться по положениям регламента.
Алексей Ярошенко, руководитель лесного отдела организации «Гринпис» напомнил, что в настоящее время огромная часть полномочий по управлению лесами России передана на региональный уровень и состояние лесов находится не в ведении единой системы, как ранее, а «пестрой структуры в масштабах страны». И регламент, обсуждаемый на семинаре, во многом касается управлении лесами именно на региональном уровне. Поэтому данный регламент должен стать предметом обсуждения не только в Москве, но и во всех регионах. Ведь подавляющее число людей, для которых данный регламент и предназначается, находятся не в столице России, а действуют в региональных системах управления лесами, в местных общественных организациях. Что касается пунктов самого регламента, то в нем, по убеждению Ярошенко, не хватает одного важного раздела «Картография». Дело в том, что «квартальная сеть лесных кварталов имеет тенденцию время от времени меняться» и чиновники, принимающие решения, которые получают ведомости (где указаны номера лесных кварталов и выделов) не смогут, без наличия картографических материалов, работать. А через несколько лет после принятия решения, и если ещё вдруг потребуется поднять первоисточники и понять, что же выделялось в качестве ценных лесов при том, что квартальная сеть изменилось, пошел новый процесс лесоустройства, будет «невозможно, без картографии понять, что же за решения был приняты». Он предложил дополнить перечень материалов, подаваемых при заявке, картографическими данными.
Эксперт Всемирного фонда дикой природы Татьяна Невицкая высказала мнение, что рассматриваемый административный регламент является зеркальным отражением лесной нормативной базы в целом, базы, в «отношении которой имеется много замечаний и со стороны общественных организаций, и лесного бизнеса. Это базой недоволен даже и сам Рослесхоз». И в эту базу регулярно вносятся различные законопроекты, в том числе, об изменении Лесного кодекса РФ, других нормативных актов. На этом фоне есть ощущение «неуверенности в эффективности данного обсуждения». В частности, если говорить о рассматриваемом регламенте, то обращает внимание положение, согласно которому полномочия по отнесению участков лесов к особо защитным участкам, сейчас переданы федеральному уровню. «Но это решение кажется всем нам абсолютно нерациональным, и в том числе, самому Рослесхозу», потому что существует очень много видов этих особо защитных лесных участков, а с другой стороны, это очень небольшие территории. Непонятно, по каким соображениям эти полномочия отнесены на федеральный уровень? Такой порядок многократно увеличивает объем работы того же Рослесхоза и смысла в этом не видно никакого». И вот при таком положении тем не менее, сейчас обсуждается регламент, в котором подтверждается именно этот порядок. Но правильно ли это? Все же хотелось бы, заметила эксперт, чтобы этот порядок «был совершенно другим».
Участники семинара рассмотрели подробно административные процедуры регламента, в том числе, в части, касающейся отнесения лесов к ценным, эксплуатационным и резервным лесам, проблемы порядка и формы контроля за исполнением государственной функции, обжалование действий или бездействия должностных лиц в ходе исполнения рассматриваемой госфункции...
Следует заметить, что в период с 18 августа 2008 года по 31 октября 2008 года запланировано проведение с госслужащими, непосредственно участвующими в исполнении государственных функций и предоставлении государственных услуг, 80 административных регламентов 42 федеральных органов исполнительной власти. По состоянию на 23 сентября 2008 года, как сообщили корр.новостного портала в ИПГМУ, прошли обсуждения 32 административных регламентов 14 федеральных органов исполнительной власти. В этих обсуждениях приняло участие 63 человека, в большинстве своем занимающие должности начальников отделов, заместителей руководителей и руководителей Управлений. Что касается обсуждений с госслужащими органов власти субъектов РФ, по состоянию на 23 сентября текущего года проведено 5 обсуждений по тематике 9 государственных услуг, в которых приняли участие 121 человек из 38 субъектов Российской Федерации.
Наряду с этим в рамках мониторинга проводятся обсуждения с представителями общественных организаций, участниками рынка. На 23 сентября проведено восемь московских круглых стола ( по тематике: культура, СМИ, связь, лекарственные средства, медицинская техника, недвижимость миграция). Прошли также семь региональных круглых стола (Казань), по тематике правоприменения административных регламентов Роспотребнадзора, Росздравнадзора, Миндаравсоцразвития, МЧС России, Роснедвижимости, ВМС.
Президент России Д.Медведев поставил задачу к 1 ноября утвердить все запланированные административные регламенты по госфункциям и госуслугам. Выполнение этой задачи приобретает важное значение для борьбы с коррупцией, чему руководством России сейчас уделяется первостепенное значение. Ведь одним из главных условий регламентов должна стать их абсолютная транспарентность и понятность для всех граждан. А такой подход сужает возможности недобрососвестным чиновников действовать своекорыстно.
Николай Вуколов, Новостная служба портала ГУ-ВШЭ