ФАС по распорядку

Федеральная антимонопольная служба Российской Федерации (ФАС) попала недавно в перекрестье журналистских «прицелов» в связи с т.н. «делом кампании «Мечел» и даже подверглась критике Председателя правительства РФ В.Путина. На днях российский премьер одобрил разработку государственной программы развития конкуренции в РФ, вслед за чем коллегия ФАС утвердила план реализации так называемого второго антимонопольного пакета.    А как вообще, действует ФАС, чем руководствуется в ходе своей деятельности, направленной на то, чтобы конкуренция в России в условиях рыночной экономки велась цивилизованно? Конечно, законами. Но в связи с проведением в РФ административной реформы потребовались и административные регламенты, регулирующие различные аспекты взаимодействия федеральных органов власти с хозяйствующими субъектами.

 

   Федеральная антимонопольная служба Российской Федерации (ФАС) попала недавно в перекрестье журналистских «прицелов» в связи с т.н. «делом кампании «Мечел» и даже подверглась критике Председателя правительства РФ В.Путина. На днях российский премьер одобрил разработку государственной программы развития конкуренции в РФ, вслед за чем коллегия ФАС утвердила план реализации так называемого второго антимонопольного пакета.

   А как вообще, действует ФАС, чем руководствуется в ходе своей деятельности, направленной на то, чтобы конкуренция в России в условиях рыночной экономки велась цивилизованно? Конечно, законами. Но в связи с проведением в РФ административной реформы потребовались и административные регламенты, регулирующие различные аспекты взаимодействия федеральных органов власти с хозяйствующими субъектами.

   Проекты трех  таких регламентов - по исполнению государственной функции по рассмотрению ходатайств о даче согласия на предоставление государственной антимонопольной или муниципальной помощи, по исполнению государственной помощи по контролю за соблюдением требований Федерального закона № 135-ФЗ «О защите конкуренции» хозяйствующими субъектами и по исполнению государственной функции по проведению проверок соблюдения антимонопольного законодательства органами власти были обсуждены на семинаре, прошедшем 18 сентября 2008 года в Государственном университете - Высшей школе экономики (ГУ-ВШЭ).  Вел семинар, в котором приняли участие представители российских научных кругов и бизнес-сообщества, Генеральный директор Бюро Экономического Анализа (БЭА), доктор экономических наук Андрей Шаститко. Медиатор семинара, эксперт Института проблем государственного и муниципального управления (ИПГМУ) Вышки Сергей Плаксин отметил, что семинар проводится в рамках проекта по мониторингу внедрения административных регламентов и инициирован ИПГМУ с целью проведения анализа хода Административной реформы  в РФ в целом.

  Федеральные органы исполнительной власти разрабатывают административные регламенты исполнения ими государственных функций. Требования к регламентам определяются постановлением Правительства РФ. В регламентах фиксируется достаточно детальная последовательность действий по исполнению данной функции (например, кто, в какие сроки, куда какие документы несет и в соответствии с какими критериями принимает те или иные решения и т.п.). Одновременно регламенты содержат требования к порядку исполнения государственной функции, фиксирующими срок предоставления результатов, содержащих сведения о платности, перечень документов, которые необходимо представить для получения результатов, телефон или электронный адрес, по которому можно проконсультироваться и т.д.

   Предполагалось, напомнил Сергей Плаксин, что в процессе разработки регламентов все ведомства оптимизируют порядок исполнения своих функций и станут эффективнее выполнять свои административные процедуры, а также по возможности снизят требования к отдельным гражданам и бизнесу и сократят сроки предоставления результатов исполнения функций. Однако проект по мониторингу уже внедренных регламентов, который начался с августа 2008 года, свидетельствует, что ситуация не столь радужная. Мыслилось, что на пути разработки регламентов будут стоять некие «фильтры», в виде, например, процедур согласования проектов регламентов с экспертами Минэкономразвития РФ. Но в этом министерстве не оказалось, да и не могло оказаться, достаточно числа специалистов по исполнению всех государственных функций всеми ведомствами, в которых разрабатываются регламенты. А посему Минэкономразвития просто физически не в состоянии провести качественную экспертизу исполнения госфункций и возникающих при этом проблем. Ведомства практически не проводят, как планировалось, публичных обсуждений разработанных регламентов.

   Еще одним таким «фильтром» является Рабочая группа по административным регламентам, возглавляемая ректором ГУ-ВШЭ Ярославом Кузьминовым, действующая при Правительственной комиссии по проведению административной реформы. Однако на заседания рабочей группы выносятся только наиболее проблемные из них, а срок, которым располагают эксперты рабочей группы незначителен (например, за 1-2 дня они должны охватить 5-7 регламентов из совершенно различных сфер деятельности).

   В результате и возникла идея обсуждать проблемы исполнения государственных функций на уровне независимых экспертов. В итоге Минэкономразвития РФ объявил соответствующий конкурс, его выиграла ГУ-ВШЭ и в рамках этого проекта и проводится нынешнее первое такого рода обсуждение. Предполагается, что на таком экспертном уровне будет обсуждено около 50 регламентов.

   Обращаясь к участникам обсуждения,  Андрей Шаститко призвал их учесть, что предлагаемые для обсуждения регламенты определяют не только последовательность действий антимонопольных органов, но и шагов в рамках взаимодействия либо с другими органами власти, либо с хозяйствующими субъектами, потенциально являющимися заявителями или ответчиками. Административный регламент, будучи набором неких правил, так или иначе определяет, «каким образом распределяются издержки между участниками процесса».

   Тон дискуссиям задала профессор ГУ-ВШЭ, заведующая сектором Бюро экономического анализа Светлана Авдашева, высказавшая мнение, что вынесенные на обсуждение регламенты «вряд ли помогут улучшить деятельность ФАС, поскольку их содержание, в том виде, в каком оно предстает перед читателем, намного хуже того, что антимонопольная служба фактически делает в плане достижения цели применения антимонопольного законодательства и с точки зрения защиты конкуренции».  Предполагается, что регламенты должны помочь в организации контроля за нарушением антимонопольного законодательства. Но ФАС, особенно на протяжении четырех последних лет, «очень выгодно отличается от других ведомств тем, что прилагает весьма много усилий для информирования участников рынка о своей деятельности и вовлечения их в свою деятельность. В этом - выигрыш ФАС». Но в представленных проектах регламентов нет четкого упоминания о том, что эта Служба не только предоставляет информацию о проделанной работе, но и приглашает заинтересованных лиц к обсуждению рассматриваемых дел. А кто обладает преимуществом в знании того, как действия хозяйствующих субъектов или органов власти влияют на конкуренцию? Конечно те, кто от этих действий пострадали. «То есть, пострадавший всегда знает лучше, действительно ли оказано воздействие на рынок или нет. Но пострадавший ни по одному из регламентов не привлекается к обсуждению дел».

    Кроме того, по мнению С.Авдашевой, на основе представленных регламентов не удастся раскрыть ни одного случая нарушения антимонопольного законодательства. «Ведь во всех регламентах прописано, что до начала проверки ее объекты информируют загодя, в некоторых случаях, чуть ли не за год, о том, что их деятельность будет проверена. Но какие же нарушители, - эмоционально вопросила С.Авдашева,- будут сидеть год и бережно хранить свидетельства того, что они нарушили законодательство?». Из регламентов вытекает, что главное в деятельности ФАС - это проведение плановых проверок. «Но при плановых проверках, согласованных за год до их проведения, не будет обнаружено ровным счетом ничего!». Можно предположить, что есть желание проанализировать в плановом порядке состояние конкуренции на рынке. «Но про рынок в административных регламентах нет ни слова! И создается впечатление, что о состоянии дел на рынке можно узнать из проверок предприятий. Однако здесь и возникает большой вопрос». К тому же, чтобы организовать внеплановую и анонимную для всех проверку, нужно предпринять весьма большие усилия. «Еще раз обращаю внимание на то обстоятельство, - подчеркнула С.Авдашева, - что речь в проектах регламентов идет о проверке предприятий, и ничего не говорится о том, что на самом-то деле проверять следует рынок. И понято - почему. Ведь анализ рынка уложить в рамки регламента весьма сложно, в то время, как проанализировать деятельность отдельного предприятия сравнительно легко», - заметила профессор ГУ-ВШЭ.

   Разумеется, в  проектах административных регламентах есть и положительные моменты, например, положения о том, что каждый может обратиться за разъяснением, как осуществляется то или иное действие антимонопольного органа, и на такой запрос будет дан ответ. «Это, действительно, весьма хорошая новация в современном российском управлении. Но важно при этом вести переписку между участниками рынка не о том, как осуществляется то или иное действие, а по содержанию  конкретных дел, рассматриваемых антимопонопольным органом». С.Авдашева еще раз подчеркнула, что по ее убеждению, плановые проверки участников рынка «совершенно не нужны», а следовало бы «проводить мониторинг самих рынков».

   - А как же выявлять, - последовал вопрос, - нарушения антимонопольного законодательства, как, скажем,  например, в деле  концерна «Мечел», не проводя проверок деятельности предприятий? «Я не против проверок как таковых, - последовал ответ. - Я против проведения плановых проверок, против «объявленной смерти», о которой знают абсолютно все. Не следует питать иллюзии, что об этом не знают сами проверяемые. И я абсолютно против того, чтобы проверки хозяйствующих субъектов рассматривались в качестве главного инструмента определения нарушений. Действия участников рынка прежде всего должны быть связаны с анализом рынков», - подчеркнула С.Авдашева, затронувшая также и вопрос о вынесении  предписаний по итогам возможных фактов нарушения законодательства.

   В дискуссию включился заместитель начальника аналитического управления ФАС Максим Овчинников, высказавший мнение, что «в самом регламенте не должно содержаться описания процедур по анализу рынка, но по крайней мере необходимо развести факт проверки и вынесения предписания в случае выявления фактов нарушений антимонопольного законодательства».

   Диссонансом высказанной С.Авдашевой точке зрения прозвучало выступление Директора департамента правового обеспечения переработки и трейдинга ОАО «ТНК-ВР Менеджмент» Маргариты Мартынович-Грин, которая высказала несогласие с тем утверждением, что, мол, узнав о готовящейся проверке проверяемые тотчас же начнут предпринимать всяческие мыслимые и немыслимые меры, дабы сокрыть следы. «При нормально организованной деятельности такое просто невозможно. В нашей компании ведется строгий учет документации, договоров, других документов и уничтожить их в принципе нельзя, ибо в таком случае прекратится деятельность предприятия, как такового. Это тем  более невозможно сделать за один рабочий день, отводимый для подготовки к проверке, которой отводится по регламенту тридцать рабочих дней, срок, конечно, слишком большой». Кроме того, в результате деятельности рынков происходит и изучение деятельности отдельных хозяйствующих субъектов. «Я считаю, что, напротив, следует увеличить срок информирования о проведении проверок. Например, Ростехнадзор информирует юридические лица о проведении плановой проверки за две-три недели без опасений, что какие-то нарушения будут сокрыты. Ведь и проверяемому предприятию нужен срок для подготовки каких-то документов, обеспечения на период проверки наличия персонала в офисе».

    Кроме того, ФАС работает в основном с группами лиц, «и не очень часто общается с небольшими независимыми предприятиями». А раз так, то возникает вопрос: такого рода специфика должна быть учтена в административных регламентах? «Я имею в виду, что если ФАС начинает проверку одного юридического лица, может ли ФАС истребовать документацию, касающуюся деятельности других юридических лиц? Ведь с точки зрения логики, если проверяющее одно юридическое лицо, то делать запросы, касающиеся десятка других юридических лиц, нельзя, ибо получается уже не одна проверка, а двадцать-тридцать проверок». Что касается процедур предписания по результатам проверки, то в случае обнаружения нарушений, по мнению М. Мартынович-Грин, должна быть совершенно четко прописана и процедура нарушения антимонопольного законодательства не в рамках проверки, а самостоятельно. «Полагаю, что такой подход правилен», - сказал представительница «ТНК-ВР Менеджмент». Представитель этой же компании Александр Мохначев коснулся вопроса проведения инспекций на хозяйствующих субъектах. «Руководитель инспекций, - отметил он, - не просто должен давать указания, но и определять состав работников хозяйствующего субъекта, которые будут принимать участие в проверке». По результатам проверки, по его убеждению,  антимонопольный орган не вправе выносить обязательные для исполнения предписания. Ведь Законом о защите конкуренции четко определены случаи, при которых могут быть вынесены предписания: либо по результатам рассмотрения ходатайств, либо по результатам рассмотрения дел о нарушении антимонопольного законодательства.

   Своими соображениями по существу рассматриваемых вопросов поделился руководитель Комитета по интеллектуальной собственности ООО «Деловая Россия» Юрий Михайличенко. «В чьих интересах должен действовать административный регламент, соответствует ли он целям существования свободного рынка, стимулированию конкуренции?», - задался вопросом он. - В  наше время говорится о сокращении административных функций государства, о передаче части функций саморегулируемым организациям и в то же самое время усиленно пишутся административные регламенты, которые фактически фиксируют полномочия органов государственной власти уже в виде жесткого регламентирования».   В регламентах должны наличествовать положения, которые позволяют рынку проявлять больше инициативы в вопросах регулирования. Вот каким образом, например, ФАС будет определять деятельность «Роспатента» при спорах по торговым знакам, приоритетам изобретений? «Мы должны учитывать все механизмы, прорабатываемые сейчас в Госдуме, в которых определяются функции взаимодействия между организациями патентоповеренных с самим «Роспатентом». А Комитет по собственности предлагает вообще учредить специальную комиссию по определению приоритетов заявок. Вот и получается, что мы сейчас обсуждаем регламент, фиксирующий жестко функции органов власти, то есть фиксируем ситуацию, а потом начинаем разрабатывать законодательство, по отношению к которому данный регламент является подзаконным актом, причем, делая это без рассмотрения тех положений, которые зафиксированы в законодательстве».

   Что касается проверок, то, быть может, высказал мнение Ю.Михайличенко, целесообразно составить перечень ситуаций, при которых федеральный орган власти, в данном случае - ФАС, начинает процедуру проверок. «Почему начинается проверка, почему возникла необходимость проверки деятельности «Мечела»?  Ведь не секрет, что прокуратура, некоторые органы власти фактически занимаются выполнением заказа с целью изменения ситуации на рынке. И это ведь тоже является, по сути дела, ограничением конкуренции».

   В контексте этого выступления Надежда Пустовалова, юрист филиала Партнерства с ограниченной ответственностью «Си Эим Эс Камерон Маккенна» заметила, что административный регламент, как таковой, не является базой для развития законодательства, а создается в соответствии с уже действующими законами и постановлениями правительства о порядке разработки регламентов. «И регламент предстает в виде своего рода инструкции для органов, применяющих данный регламент в определенной сфере деятельности. Регламент просто проясняет порядок действий для сотрудников ФАС в каждой конкретной ситуации, - подчеркнула она. - Иными словами, проекты обсуждаемых регламентов не создают новых норм».

   Включившись в дискуссию, ведущий семинара А. Шаститко напомнил, что целью обсуждения является анализ проектов административных регламентов, на основании которого можно высказать экспертное мнение о том, будут ли работать те или иные стать регламентов, или же, в силу тех или иных соображении, эти регламенты работать не будут, а для того, чтобы они заработали, нужны определенные условия. «Ведь сам формат документа, находится вне нашей компетенции. А результатом нашего обсуждения должно стать  экспертное заключение», - указал Директор БЭА.

   М.Овчинников заметил, что задача любого регламента заключается в том, чтобы обеспечить эффективное исполнение функции органа власти при сокращении бремени на соответствующих хозяйствующих субъектов. Но регламент будет работать только в том случае, если нормально воспринимается хозяйствующими субъектами, являющимися объектами, адресатами этого регламента, и госслужащими.

    При этом существуют проблемы мониторинга применения каждого регламента на практике. Кроме того, весьма важна задача информационного обеспечения функционирования регламентов. В проектах всех трех регламентов существуют, по  выражению М. Овчинникова, «некоторые зоны неопределенности», касающиеся обязанности должностных лиц распространять информацию о самих регламентах. М.Овчинников внес предложение прописать в регламентах норму, согласно которой при взаимодействии с субъектами должностное лицо должно информировать хозяйствующие субъекты о существовании регламентов, с содержанием которых можно ознакомиться на электронном сайте или каким-то иным образом.

   Второе важнейшее условие успешной работы регламента состоит в том, как устроен механизм обжалования. Ибо если этот механизм отсутствует, или работает плохо, то «можно забыть про любой регламент». Ведь если хозяйствующий субъект не может обжаловать процедуру реализации или исполнения функций, «то регламент как документ не имеет никакого смысла». В предложенных проектах все жалобы сваливаются на руководителя службы, у «которого просто нет времени, чтобы конкретно рассматривать каждую жалобу с достаточным сроком». Сроки рассмотрения жалоб весьма растянуты. Иными словами, организационный механизм обжалования - как эти жалобы поступают в ФАС, кто их рассматривает и каким образом принимаются решения - четко не определен внутри самой ФАС. Если эти два вопроса не отрегулировать, то они могут стать «камнем преткновения» в действии этих регламентов. 

   Участникам семинара было предложено в течение недели, до 24 сентября 2008 года, в письменном виде представить свои соображения и предложения по существу рассмотренных проектов. При этом в качестве рекомендации им было предложено обратить внимание на такие, на первый взгляд, незначительные детали, как фиксация звонков с целью выяснения того или иного момента. «Допустим, - заметил А. Шаститко - к Вам приходит инспекция в составе пяти человек. Выясняется, что ситуация неоднозначна, а у одного из членов инспекции есть свое особое мнение. Он обязан подписать Акт, но это особое мнение должно быть как-то изложено. А как это момент регламентируется? Должен ли он быть предусмотрен регламентом? И если дело дойдет до защиты субъектов в судах, то будет этот момент  иметь значение, или нет? Или такая вот ситуация: идет проверка, а на месте нет руководителя хозяйствующего субъекта. В проекте регламента все решается просто: пишется, что его нет. А потом ведь не докажешь, отказался ли этот руководитель от участия в проверке, или же отсутствовал по объективным причинам? И как это доказать? Все эти процедурные мелкие моменты оказываются очень важными, это как раз те самые «мелкие кочки», о которые приходится спотыкаться. И эти вопросы следует отрегулировать в рассматриваемых административных регламентах».

   Принято решение, что после получения письменных соображений, замечаний и рекомендаций от участники семинара в духе принципов максимальной транспарентности они будут проинформированы о результатах работы.

    Такой подход вполне удовлетворил участников семинара.

Николай Вуколов, Новостная служба портала ГУ-ВШЭ